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评议机关作风不妨由民间机构来进行

　　　　　　　　　　　　杨涛


1月4日，元旦后的第一个工作日。江苏省委、省政府召开2005年机关作风建设大会，会议通报了该省省级机关“万人评议”结果，在回收的10312份评议表中，对省级机关作风建设的总体评价满意的占54.73%，基本满意的占44.57%，满意率达99.3%。(《人民日报》1月6日)
不管怎么说，让群众来评议机关作风比起以往不让群众评议强得多，这样至少让机关和机关领导和干部有紧迫感，增强服务意识和对民负责的精神，促进政府与群众之间的联系，是具有积极意义的一项措施。
但是，说实话，看到这个“满意率达99.3%”的新闻，让我啼笑皆非。今天的社会是一个多元化的社会，存在着多种不同的利益主体，各种利益主体之间的交锋、协调、妥协不可避免。政府要协调不同利益主体之间的矛盾，处于风口浪尖，政府也不可能完全占有充分的信息，决策难免存在失误，加上个别政府工作人员的水平低下和存有私心，政府的工作不可能百分之百让群众满意，只能尽量让大多数人满意。然而，江苏省级机关“万人评议”结果，竟然是这种众口一致、接近100%的满意率，让我们对如此之高的满意率是否具有真实性，是否在作秀，不免产生合理怀疑。
实际上，这么高的满意率的背后，其根子很有可能就是源于评议的程序上出了问题，对政府机关进行评议的组织本身就是政府机关，会让人在一定程度上怀疑这一评议的的公正性。因为，我们很难想象进行评议的的政府机关会让政府机关本身在评议中满意率低下，给政府机关形象抹黑。因此，组织进行评议的政府机关完全可能在圈定评议访谈的对象、从、问卷设计及调查实际操作等等方面，作出有利于提高满意率的安排，从而让各方面皆大欢喜。
因此，我们不妨换换思路，在对政府机关和机关工作人员工作作风的评议时，既由群众来评议也由群众来组织评议，这样组织者的中立性就能更令人感到可信。我们看到，在西方一些国家，就存在许多民间调查机构，对总统、议员侯选人进行民间调查和测验等等，这些侯选人也很看重这些民间调查的结果，以此作为自己行动的导向。我们国家近些年来，也在经济等领域出现了一些独立的民情、民意的调查机构，对一些经济及社会生活中其他的现象进行调查，他们的调查结果对决策者起到积极的作用。但是，在政治领域，在对政府机关的作风评议上，至今却没有引入民间调查机构，这不能不说是一种遗憾。
当然，无论是由政府机关本身来组织还是由民间机构来组织作风评议，都可能存在一些问题，不能绝对化，因为群众的信息存在不全面及易受情绪化驱使，使评议结果可能失真。因此，作风评议的结果是一种重要的评判机关和机关干部工作业绩的衡量指标，但是，又不能绝对化，正如有学者所说：“同时，干部考核任免有法律规定和法律程序，不能简单地把群众评议结果直接取代依法办事、依法行政，而要将之纳入依法办事的轨道，作为法律监督的重要依据。”

江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　
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甘肃省定西市人大常委会


关于在全市重点区域实施封山禁牧发展舍饲养殖的决定
(2005年1月14日定西市第一届人民代表大会第二次会议通过)

为了全面改善生态环境，推进农业产业结构战略性调整，加快小康建设步伐，实现经济社会协调和可持续发展，进一步贯彻落实《关于在全省重点区域实施封山禁牧的意见》，结合全市生态环境建设和经济社会发展的实际，现就在全市重点区域实施封山禁牧发展舍饲养殖，作出如下决定：
一、实施封山禁牧发展舍饲养殖的必要性、重要性和紧迫性
生态环境是人类赖以生存和发展的基础。加快生态环境建设，是贯彻和落实科学发展观的具体体现，是实施西部大开发战略的重点，更是保持经济快速发展和建设小康社会的必然选择。实施封山禁牧发展舍饲养殖既是生态建设的需要，也是变革传统养殖方式、促进草畜产业快速发展的根本措施。实施封山禁牧发展舍饲养殖，有利于迅速恢复植被，巩固生态建设成果；有利于加快传统畜牧业改造步伐，推进现代畜牧业的快速发展；有利于改善广大农村的生产生活条件，实现生态和经济的协调发展。我市地处西北内陆腹地，干旱少雨，林草植被稀少，生态环境脆弱，自然灾害频繁，直接制约着全市经济社会的可持续发展。特别是我市天然草场长期以来由于过度超载，草场严重退化。散养放牧的落后生产方式又加剧了水土流失，生态进一步恶化。实施封山禁牧发展舍饲养殖，在我市显得尤为重要，尤为紧迫。各县区和有关部门要从促进全市人与自然和谐发展，全面建设小康社会的战略高度，充分认识封山禁牧的必要性、重要性和紧迫性，增强实施封山禁牧发展舍饲养殖的责任感和使命感。
二、实施封山禁牧发展舍饲养殖的指导思想、目标任务和基本原则
指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指针，认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，坚持科学发展观，紧紧围绕生产发展、生态良好、生活富裕、社会文明进步的目标，按照人与自然和谐发展的要求，充分发挥生态的自然恢复功能和优势，突出重点区域，正确处理封山禁牧和推进农业产业化、增加农民收入的关系，以发展舍饲养殖、农村新型能源建设和先进实用农用机械推广为重点，坚持工程措施和生物措施相结合，因地制宜，分类指导，建设定西秀美山川。
奋斗目标：一年启动实施，两年基本到位，三年完善提高，五年明显见效，十年大见成效，五十年建成山川秀美新定西。具体目标是：到2010年森林覆盖率达到18.8%以上;2015年达到24.8%以上；2020年达到28.9%以上；2050年达到36.6%以上。
基本原则：
(一)因地制宜，分类指导。根据不同区域的气候、土壤、水份和立地条件、治理程度，充分考虑农民的生活习惯和收入来源，有针对性地确定封山禁牧的方式、措施和重点，努力提高实施效果。科学核定岷县、漳县、临洮、渭源现有的可利用草场载畜量，有计划、有步骤地采取合理的休牧、轮牧措施，有效保护现有可利用草场资源。市上重点加大对岷县、漳县、渭源等县的扶持力度。
(二)统筹规划，全面封禁。在对需要封禁的区域和范围进行全面普查统计的基础上，统筹规划，整体推进，一次性全面封禁。
(三)加快建设，禁建并举。在禁牧的同时，毫不放松林草的新造和新育，坚持以小流域为单元，努力改善生态系统功能，边治理边禁牧。
(四)改善条件，增加收入。充分运用市场调节和利益导向机制，正确处理封山禁牧与发展养殖业的关系，大力发展以现代生态经济为主的后续产业，拓宽农民增收渠道。有效整合农业、林业、畜牧、农机、水利、扶贫等方面的项目和资金，向封山禁牧重点区域适度倾斜或集中；并有重点地实施生态移民，大力改善封山禁牧重点区域农民的生产生活条件。
三、实施封山禁牧发展舍饲养殖的重点区域和方法步骤
封禁范围：安定区、临洮县、陇西县、通渭县(以下简称北四县)一次性实行全面封山禁牧。渭源县、漳县、岷县(以下简称南三县)一次性实行封山禁牧范围的是：林业重点工程区(包括退耕还林工程、三北四期工程、天保工程飞播造林区)、天然林区、人工造林区、宜林荒山荒坡治理区、草场重度退化区和草原湿地保护区。对渭源、漳县、岷县、临洮等现有的420.5万亩草场实行轮牧、休牧的政策。全市封山禁牧总面积1566.33万亩，占全市土地总面积2948.54万亩的53.12%。其中，北四县79.63万亩(除去耕地、城镇、村庄、道路面积)；南三县586.7万亩(包括重点工程区、天然林区、人工造林区、宜林荒山荒坡区及草场温地重度退化区)。
方法步骤：
(一)制定细则。市县区要结合各自实际，摸清底子，制定实施细则，做好宣传动员和配套措施的落实等工作。
(二)组织实施。从2005年7月1日起，全市一次性实行全面封禁。凡是列入封山禁牧的区域和范围，严禁放牧、严禁人为破坏林草资源、严禁破坏生态建设标志和草原围栏等设施。
(三)核查验收。阶段性封山禁牧完成之后，各县区要组织进行自查自验，市上组织进行抽查。
四、实施封山禁牧发展舍饲养殖的主要配套措施
(一)突出抓好优质牧草基地建设。坚持生态优先、草业为主、种草先行，始终把发展草畜产业作为确保封山禁牧成效的突破口，分区域制订牧草基地建设规划，引进推广适宜良种，通过基地示范、龙头带动、市场牵动，大力抓好以紫花苜蓿、红豆草等为主的优质牧草基地建设，为发展舍饲畜牧业提供充足饲料。
(二)突出抓好舍饲养殖技术推广。大力扶持封山禁牧重点区域的规模舍饲养殖业的发展。2005年，全市扶持规模养殖户1.2万户。重点是标准化圈舍的改造建设和良种繁育。同时，以乡镇畜牧兽医站建设和中心区域冻配站、常温人工授精站建设为重点，完善县区、乡镇、村畜牧服务体系，推广普及饲料加工、青贮氨化等舍饲养殖技术，加强畜禽改良和疫病防治等工作。2006至2007年，继续加大圈舍改造力度，加快草畜转化步伐。
(三)突出抓好农村新型能源建设。大力推广和普及沼气、太阳能等新型能源技术，2005年至2007年，重点建设22980口沼气池，推广15万台太阳灶，彻底转变农村以薪柴为主要能源的现状。
(四)突出抓好新型实用农机具的配套。以节省劳力、降低劳动强度，提高劳动生产率为方向，重点抓好铡草机和微耕机等先进实用新型农用机械的配套。2005年至2007年，配套铡草机6436台，微耕机2902台，以后根据需要逐年配套。
(五)加大资金筹集和政府扶持力度。按照“向上争取、政府补助、金融支持、社会帮扶、项目扶持、农户自筹”的原则，多渠道筹措封山禁牧所需资金。除财政预算安排外，要加大向上争取、金融支持和项目扶持力度，吸引民间投资。市县区财政要建立健全稳定的资金投入增长机制，逐步提高对封山禁牧的预算安排，提高资金使用效益。
(六)加大农村经济结构调整力度。重点推进马铃薯、中药材、畜草、花卉、食用菌等支柱产业和新兴产业的产业化经营；加快以农产品加工业、服务业和劳动密集型企业为重点的农村二三产业发展；大力发展农村个体私营等非公有制经济；大力发展劳务经济；大力扶持和引导各类专业合作经济组织的发展，改善农民生产生活条件，提高生活水平。
(七)落实封山禁牧管护措施。组建管护队伍，确定专职管护人员，靠实管护责任。按照“谁栽植，谁承包，谁管理，谁受益”的原则，加快荒山拍卖步伐，进一步明确责任、权利和义务，努力形成群防群治和群众受益的良好格局。积极争取国家扶持，对林区和半农牧区群众进行生态移民，降低人口对环境的压力。国营牧场要尽快积极稳妥地一次性全面改制，退牧还草，全面封禁。组织开展以林草管护、病虫鼠害防治和森林防火工作为主的专项治理。采取说服教育和行政手段、法律手段相结合的办法，依法打击各类违法行为，教育引导广大干部群众树立强烈的生态保护意识。
五、实施封山禁牧发展舍饲养殖的保障措施
(一)加强领导，靠实责任。市县区都要成立由政府主要领导任组长，分管领导任副组长，各相关部门为成员的实施封山禁牧发展舍饲养殖工作领导小组。各级政府一把手为封山禁牧第一责任人，市县区政府要把封山禁牧作为经济社会发展的重要目标任务，实行严格的目标管理责任制，层层签订目标责任书，严格考核，兑现奖罚。
(二)明确职责，协调配合。市县区政府及有关部门要加强对封山禁牧政策法规及典型事例、实施情况的宣传报道；发展和改革部门负责将封山禁牧纳入经济社会发展总体规划；统计部门负责搞好封山禁牧相关数据的统计及资料收集；公安部门负责破坏封山禁牧案件的查处；监察部门负责封山禁牧中行政效能的监察工作；林业部门负责封山禁牧实施方案制订、区域划分、任务下达实施，并负责日常协调、档案管理和督促检查；畜牧部门负责人工种草和舍饲养殖配套方案的制订、任务下达实施、考核验收和监督检查工作；农业部门负责农村能源建设配套方案的制订、任务下达实施、考核验收和监督检查工作；农机部门负责农用机械推广应用方案的制订实施、考核验收、监督检查工作；财政部门负责封山禁牧政府补助资金的筹集管理工作；农行、农村信用社负责搞好信贷资金的发放和管理；扶贫部门负责相关项目的整合和实施；水利部门负责搞好封山禁牧区域水利项目的实施；水保部门负责搞好封山禁牧区域水保项目的实施；司法部门负责搞好有关法律法规的宣传、解释和法律服务工作；法制部门负责政府关于封山禁牧规范性文件的审定及行政复议等工作。各相关部门要着眼全局，加强协作，形成封山禁牧的强大工作合力。
(三)加强宣传，注重培训。市县区政府和市县区有关部门要把农民群众传统观念的转变作为全面实施封山禁牧发展舍饲养殖工作的首要问题，充分运用各种新闻媒体和行之有效的办法，全方位、多层次地向社会各界特别是农民群众宣传生态环境建设和封山禁牧的现实必要性和重大战略意义，以及相关政策法规和封山禁牧先进典型，努力形成全社会共同理解、支持、参与封山禁牧工作的良好舆论环境。同时，始终注重抓好封山禁牧专业技术队伍建设，开展深入细致的技术服务。
(四)广泛动员，社会帮扶。市县区各级部门要从保护生态、建设美好家园的角度，动员社会各方面和各类经济实体，积极投身封山禁牧和生态建设，科学合理开发治理荒山，尤其要建立党员干部结对帮扶工作制度，提倡和鼓励干部职工为封山禁牧办实事、办好事；各级工会、妇联、共青团、民兵等社会团体，都要动员社会各界力量，投身封山禁牧、绿化定西事业，努力形成全市封山禁牧工作政府主导，社会、民间多方参与、齐抓共管的良好机制，全面加快封山禁牧发展舍饲养殖的进程。