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关于印发《国家环境技术管理体系建设规划》的通知

作者:法律资料网 时间:2024-07-05 09:22:31  浏览:8342   来源:法律资料网
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关于印发《国家环境技术管理体系建设规划》的通知

国家环境保护总局


国家环境保护总局文件

环发〔2007〕150号


关于印发《国家环境技术管理体系建设规划》的通知
各省、自治区、直辖市环境保护局(厅),新疆生产建设兵团环境保护局,总局各直属单位、派出机构,国家环境保护重点实验室、工程技术中心:
  
  为贯彻落实我局《关于增强环境科技创新能力的若干意见》和第六次全国环保大会精神,加强环境技术管理,为实现节能减排和环境保护目标提供技术支撑,我局组织制定了《国家环境技术管理体系建设规划》。现印发给你们,请参照执行。
  
  附件:国家环境技术管理体系建设规划
  
  

二○○七年九月二十九日
附件:
国家环境技术管理体系建设规划
国家环境保护总局
— i —
目 录
前言........................................................ 1
一、我国环境技术管理现状和存在问题........................ 2
(一)我国环境技术管理现状..................................... 2
(二)国外环境技术管理现状..................................... 3
(三)我国环境技术管理存在的问题............................. 4
二、建立环境技术管理体系的必要性.......................... 5
(一)建立环境技术管理体系是实现“十一五”环境目标的客观
要求................................................................... 6
(二)建立环境技术管理体系是现代环境管理理念与制度的重大
发展................................................................... 6
(三)环境技术管理体系是实施环境管理制度的重要技术保障.. 7
(四)环境技术管理体系是环境标准制订与实施的技术支撑.... 7
(五)评价和筛选先进的环境技术需要建立环境技术评价制度和
示范推广机制......................................................... 8
三、指导思想、原则和目标................................... 8
(一)指导思想.................................................... 8
(二)构建原则.................................................... 9
(三)规划目标................................................... 10
四、国家环境技术管理体系的构成和定位..................... 10
(一)国家环境技术管理体系的构成............................ 10
(二)环境技术管理体系与科技创新体系、环境标准体系的关系. 11
五、主要内容和任务........................................ 14
(一)构建国家环境技术指导体系............................... 15
— ii —
(二)建立科学的环境技术评价制度............................ 36
(三)建立环境技术示范推广机制............................... 38
(四)近期工作重点.............................................. 40
(五)经费预算................................................... 46
六、保障措施............................................... 46
(一)提高认识,将环境技术管理列入环境管理体系建设的重要
日程.................................................................. 46
(二)机构建设和工作机制...................................... 47
(三)加强人才建设,培养专业队伍............................ 48
(四)加强国际合作,促进我国环境技术管理体系建设........ 48
— 1 —
国家环境技术管理体系建设规划
为贯彻落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》
和国家环保总局《关于增强环境科技创新能力的若干意见》,通过建
立国家环境技术管理体系,运用技术手段对污染防治的全过程进行
管理,为节能减排和环境保护目标的实现提供强有力的技术支撑,
为环境监督执法、标准制(修)订和各项环境管理制度的有效实施,
以及为履行国际公约提供可靠技术保障,实现从主要用行政手段保
护环境到综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问
题的历史性转变,制定本规划。
前言
本规划中环境技术指能够节约资源、避免或减少环境污染的技
术,包括清洁生产技术、污染控制技术和综合利用技术等环境污染
防治技术。
环境技术管理是指国家为保障实现节能减排和环境保护目标,
指导全社会在生产和生活中采用先进的环境技术,提高环境污染防
治和生态保护的效果,引导环境技术和环保产业的发展,支撑环境
监督执法、环境影响评价、环境监测、环保标准制修订等管理工作,
对环境技术进行评估、示范、推广和规范等活动的总称,是环境管
理体系的重要组成部分。
本规划中的环境技术管理体系主要包括为环境污染防治与管理
— 2 —
的各环节提供系统技术支持和保障相配套的污染防治技术政策、污
染防治最佳可行技术导则和环境工程技术规范,以及相应的环境技
术评价制度和示范推广机制。
一、我国环境技术管理现状和存在问题
(一)我国环境技术管理现状
我国环境保护事业经过30 多年的发展,目前已经建立起相对完
善的环境管理政策、法规体系、环境标准体系,实施了一系列环境
管理制度。
为适应环境管理的需要,在上世纪90 年代初,我局开始对环境
技术进行管理。首先集中在对现有治理技术的筛选上,“七五”期间
汇编了《1990 年国家科技成果重点推广计划》环境保护项目目录。
为使技术成果的筛选规范化,加速环境科技成果转化,1991 年成立
了国家环境保护局最佳实用技术评审委员会和环境保护最佳实用技
术推广办公室(筹),并于1995 年5 月正式成立“国家环境保护局最
佳实用技术推广办公室”。1992-2003 年间,全国各省市环保局和国
务院各部门、行业协会共推荐了2418 项环境保护实用技术。通过专
家评审和筛选,共选出1024 项国家重点环境保护实用技术进行推广。
“八五”期间,随着国家科技攻关重点的调整,技术管理重点
放在了污染防治技术的开发上,国家环保局组织了“八五”国家环
保科技攻关研究,针对重点、难点污染防治技术开展了科技攻关。“八
五”攻关要求达到工业性示范工程的高要求,同时要求研究治理工
艺、装置设备和新产品相结合的成套技术。
— 3 —
“九五”期间,国家环保总局开始制订污染防治技术政策,对
污染防治工作发挥了重要的指导作用,极大地促进了相关领域环保
治理技术及产业的发展。
“十五”期间,我国环境技术管理工作又有了新的发展。在此
期间,国家环保总局开始组织实施了系列环境污染防治技术管理工
作,先后发布了印染行业废水、危险废物、燃煤二氧化硫、柴油车、
摩托车、制革毛皮工业等15 项污染防治技术政策;制订了医疗废物
集中焚烧处置工程技术规范、医疗废物高温蒸汽集中处理工程技术
规范、火电厂烟气脱硫工程技术规范等12 项技术规范;制(修)订了
90 多项环境保护产品技术要求和70 多项环境标志产品技术要求。
综上所述,我国在环境技术管理方面已经开展了大量工作,主
要集中在最佳实用技术的筛选和发布,制定技术政策、工程技术规
范和技术要求等。
(二)国外环境技术管理现状
发达国家十分重视环境技术管理在环境保护工作中的重要作
用。美国于20 世纪70 年代就开展了系统的技术管理工作,并通过
立法加以明确。欧盟等为促进综合污染防治也提出了污染防治最佳
可行技术体系。
美国环保局针对现有污染源、常规污染物、非常规污染物和新污
染源,要求企业分别采用现行最佳控制技术(Best Practicable
Technology Currently Available, BPT)、最佳常规污染物控制技术
(Best Conventional Pollutant Control Technology ,BCT)、污染
— 4 —
防治最佳可行技术( Best Available Technology Economically
Achievable ,BAT)和最佳示范技术(Best Demonstrated Control
Technology ,BADT),并以控制技术为依据制定颁布了50 多个行业的
工业废水和城市污水排放限值指南和标准。美国的技术管理体系已成
为贯彻《清洁水法》和《清洁空气法》最重要的政策和措施之一。
1996 年,欧盟在综合污染防治(IPPC)指令96/61/CE 中提出了
建立污染防治最佳可行技术(BAT)的要求,并由欧盟委员会工作小
组和各成员国共同起草BAT 参考文件,从1999 年开始用于新建设施,
到2002 年,欧盟的BAT 体系已经基本建立完成,并在各行各业建立
起相应的BAT 参考文件,开始发挥其指导作用。期间,各成员国也
相继以BAT 参考文件为基础,构建起符合各自具体国情的BAT 体系,
到2007 年,所有现存设施都应达到其要求,届时大约会有60,000
个环保设施采用BAT 技术。其他欧洲国家也开始建立各国的BAT 体
系。从2002 年起,俄罗斯新的环境法规已经决定采用BAT。保加利
亚也在2003 年采纳了IPPC 指令,确定了BAT 的指导地位。
综上所述,发达国家十分重视技术指南、技术评价等环境技术
管理对环境保护和污染治理达标的重要作用,而且成功地制定和运
用了以污染防治最佳可行技术(BAT)和技术评价为核心的环境技术
管理体系,环境技术管理已成为国家环境管理的一个重要方面,在环
境污染治理和实现环境保护目标上发挥了重要作用。
(三)我国环境技术管理存在的问题
一是我国的环境技术管理虽然做了大量工作,但仍处于分散、
— 5 —
无序状态,过去开展的环境保护最佳实用技术筛选由于存在评价制
度不完善,评价机制不健全等原因,尚未形成完整、科学、系统的
环境技术管理体系,远不能满足环境监管、科技进步和环保产业发
展的要求。
二是由于种种原因,总局已多年不开展环境技术评估、规范制定
等工作,导致全国环境技术评价、推广、应用等出现重复、混乱局面,
不能满足当前节能减排、强化治理、稳定达标等工作的迫切需求。
三是目前已开展的环境技术管理工作与发达国家有较大差距,
技术评价方式也有待提高。
二、建立环境技术管理体系的必要性
温家宝总理在第六次全国环保大会上提出,做好新形势下的环
保工作,关键是要加快实现三个转变。其中一个重要转变就是,环
保工作必须尽快实现从主要用行政办法保护环境转变到综合运用法
律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。2006 年,国家环保
总局召开了全国环保科技大会,明确提出要全面实施环境科技创新
建设三大工程,其中之一即为环境技术管理体系建设工程。可以看
出,我国的环保战略已经发生了重大变化,技术手段已上升为与法
律、经济、行政手段同等的地位,全面依靠科技创新和技术进步已
经成为新时期环保工作的基本方针之一。
当前,无技术可用、有技术不用、技术含量不高、污染治理设施
低水平重复建设、企业排污不稳定达标等问题较为突出,究其原因,
从环境技术管理来看,与技术混乱、评估不科学、推广不力和管理缺
— 6 —
失密切相关。要改变这种状况,必须建立符合市场经济和环保工作规
律的国家环境技术管理体系,引导环保产业,推动循环经济发展。
(一)建立环境技术管理体系是实现“十一五”环境目标的客
观要求
污染控制仍然是我国“十一五”乃至今后环境保护工作的重中
之重。控制环境污染,实现“十一五”环保目标,一要保证污染治
理的技术科学、先进、高效;二要保证污染治理设施长期、稳定、
可靠达标排放。而要实现这两个目的,必须切实解决目前环境技术
水平不高、环境技术选择不当、企业排污不能稳定达标等突出问题。
其核心是要改变目前环境技术管理不力、环境管理缺乏技术支撑的
现状,建立符合我国当前和今后一定时期内的环境保护形势和与环
境管理各环节相配套的技术管理体系,使企业、环保部门等能够方
便、快捷地从国家渠道了解污染防治的技术状况、适用范围、效果、
环境及经济效益等,正确地选择和使用先进、高效的技术或装备。
(二) 建立环境技术管理体系是现代环境管理理念与制度的重
大发展
发达国家十分重视环境技术管理在环境保护工作中的重要作用,
通过将环境技术管理与环境管理相融合,实现对污染源综合治理,美
国、欧盟都有较为成功的经验。1992 年联合国环境与发展大会以后,
我国为落实经济、社会、环境可持续发展战略和污染预防政策,也
出台了一些体现可持续发展战略和污染预防政策的技术管理措施。
但是,集污染预防政策和最佳污染控制技术为一体,对污染源施行
— 7 —
全面控制的管理制度、措施还没有完全形成。学习和借鉴国外环境
管理经验,结合我国环境管理的实际和政策、制度建设的要求,建
立具有中国特色的环境技术管理体系与制度已势在必行。
(三)环境技术管理体系是实施环境管理制度的重要技术保障
为有效控制环境污染,我国实施了一系列环境管理制度。但是
长期以来,由于为环境管理提供技术支撑的技术政策和技术导则、
工程技术规范较少且不成体系,使各级环保部门在污染防治决策和
监督执法中缺乏技术依据,从而降低环境管理制度实施的有效性。
对污染治理设施的监督管理一直是污染防治工作中的簿弱环
节。污染防治最终要靠工程措施来落实,由于缺失污染治理设施管
理制度及其与污染防治工程建设与运行相关的技术导则、工程技术
规范等,造成治理项目在制定方案、工程设计、施工、验收等阶段
存在着技术选择不科学、工艺和设计参数选择随意性大、工程和设
备质量参差不齐、治理设施验收规范缺乏等问题。其结果是造成大
量治理设施运行不稳定,甚至停运。
总结多年来我国环境管理的经验与教训,依靠单纯的法律和行
政手段,以简单的行政管理方式,去面对污染防治这样一种专业性
和技术性很强的管理对象,难于实施有效的管理,因此,强化环境
监管,实现历史性转变,要求建立和完善环境技术管理体系。
(四)环境技术管理体系是环境标准制订与实施的技术支撑
环境标准是实施环境管理最主要的执行依据。污染防治技术包
括生产过程的污染预防和末端处理技术,是污染物排放标准制修订
— 8 —
的主要依据。但是,长期以来,由于缺少全面、系统、经过科学评
价、示范验证、成熟可靠的污染防治最佳可行技术的支持,使排放
标准的技术经济可行性受到影响,进而影响了标准实施的有效性。
因此,需要尽快建立科学评价与示范体系,为排放标准的制修订与
实施提供有效的技术支撑。
(五) 评价和筛选先进的环境技术需要建立环境技术评价制度
和示范推广机制
目前我国环境技术评价主要采用政府部门主持、专家会议评审
的单一模式;重点实用技术的评审,也停留在简单地对自愿申报的
各项技术进行专家评选的工作方式。这种传统的专家评审的方法和
制度,由于受专家资源、专家学识和经验的局限以及监督制约机制
不健全等方面的影响,难以保证评审结果的科学合理性、客观公正
性。同时,多年来缺乏针对行业整体污染防治技术的评估,现行工
作方式已不适应环境技术管理制度建设和实施要求。
需要通过环境技术管理体系建设和持续改进,建立能与各时期环
境保护发展的要求有机结合,鼓励环境技术不断创新,符合市场经济
规律、系统规范、客观公正的技术评价制度和示范推广机制。同时,
环境技术评价、示范、推广工作体系的建立,必将会对污染防治技术
政策、污染防治最佳可行技术导则和环境工程技术规范的实施以及重
大战略性环境技术示范提供强有力的机制支撑和制度保证。
三、指导思想、原则和目标
(一)指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面落实科学
— 9 —
发展观,实现环境保护工作历史性转变,健全环境管理体系,以解
决环境管理制度实施缺乏技术支撑问题、提高环境管理有效性为目
标,建立起以污染防治技术政策、污染防治最佳可行技术导则和环
境工程技术规范,以及相应的环境技术评价制度和示范推广机制为
核心内容的国家环境技术管理体系,为污染源稳定达标排放、污染
物总量削减、节能减排和环境保护目标的实现提供可靠的技术保障。
(二)构建原则
1、与环境管理紧密衔接
根据实施环境影响评价等各项环境管理制度、环境标准制(修)
订和实施等环境管理各环节的技术需求,构建环境技术管理体系。
2、全面规划、分批实施
围绕环境保护目标和节能减排重点工作要求,结合行业发展和
污染物排放状况,全面制定规划,分批实施。
3、支撑污染防治全过程管理
构建以污染防治技术政策、污染防治最佳可行技术导则和环境
工程技术规范为核心的技术体系,为工程立项环评、工程设计、“三
同时”建设、验收和环保设施运行管理等各个污染控制环节提供技
术支持,确保污染物的有效削减和稳定达标。
4、促进环境技术创新发展
建立科学的环境技术评价制度和示范推广机制,促进环境技术
创新发展,促进新技术利用,提高环保技术装备质量和污染防治技
术整体水平。
— 10 —
5、借鉴国外环境技术管理经验
在全面剖析欧、美等发达国家在环境技术管理制度建设和污染
防治最佳可行技术筛选及环境技术评价等方面的成功经验基础上,
消化吸收,为我所用。
(三)规划目标
到2010 年,初步建立起与我国环境管理体系相适应的国家环境
技术管理体系框架,并发布相关文件。主要完成针对重点污染行业
相配套的技术管理体系建设,包括重点污染行业的污染防治技术政
策、污染防治最佳可行技术导则、环境工程技术规范以及环境技术
评价制度、示范推广机制等,使环境技术管理成为国家环境管理体
系的重要组成部分。
“十二五”期间完成主要行业完整配套的技术管理体系建设,
建成相对完善的国家环境技术管理体系。
四、国家环境技术管理体系的构成和定位
(一)国家环境技术管理体系的构成
参照美国和欧盟的经验,结合我国环境保护的实际,确定我国
环境技术管理体系的定位是:为环境管理服务,为环境污染防治全
过程的各个环节提供技术支持,对环境管理者和企业进行技术指导,
为实现环境保护目标提供技术保证。
环境技术管理体系的构成按照环境污染防治全过程对技术支撑
的要求,需要制订指导行业进行污染全过程防治的污染防治技术政
策、集清洁生产和末端治理于一体的污染防治最佳可行技术导则、
— 11 —
污染治理工艺技术规范、重点污染源治理工程技术规范、污染治理
设施验收、运行管理技术规范等技术文件,对污染防治的全过程进
行技术指导,同时必须有科学的技术评价制度和技术示范与推广机
制予以保证。因此,国家环境技术管理体系应由污染防治技术政策、
污染防治最佳可行技术导则、环境工程技术规范等规范性技术指导
文件,环境技术评价制度和环境技术示范推广机制3 部分构成,具
体见图1。
图1 环境技术管理体系构成图
(二)环境技术管理体系与科技创新体系、环境标准体系的关系
新时期我国环境科技发展的总体目标是到2010 年,通过实施环
境科技创新、环境标准体系的建设和环境技术管理体系建设三大工
程,在知识创新的关键研究领域取得重大突破;环保技术法规、标
环境技术管理体系
环境技术指导文件 环境技术评价制度 环境技术示范推广机制
污染防治技术政策
污染防治最佳可行技术导则
环境工程技术规范
现有单项技术综合评价制度
现有同类技术筛选评价制度
新技术验证制度
环境技术示范机制
环境技术推广机制
环境技术信息系统
— 12 —
准基本满足环境管理需要,环境技术管理体系初步建立,使科技支
撑和引领环保事业发展的能力有较大提高。
环境技术管理体系是联系环境科技创新体系和环境标准体系的
纽带,为环境管理各个环节提供技术支撑。
环境标准是环境保护法律的定量化、指标化,是实现环境管理
目标的重要依据和手段。环境技术管理体系中的污染防治技术政策、
污染防治最佳可行技术是制修订和实施污染物排放标准的技术依
据,同时引导和规范企业选择污染物达标排放的技术路线和工艺方
法。通过发布环境工程技术规范对环境污染治理设施建设、验收、
运行的全过程技术内容做出规定,规范环境工程建设市场,保证环
境工程质量,为排污企业达标排放提供重要保障。因此,环境技术
管理既为环境标准制订提供技术支持,又为环境标准贯彻实施,达
到环境保护目标提供技术保障。
环境科技创新体系旨在为促进环境技术进步、改善环境质量提
供基础技术手段。环境科技创新成果经过环境技术管理体系中示范
与推广机制与环境技术评价制度的验证和评估后,可以上升为技术
政策和污染防治最佳可行技术,为环境标准的从严提供技术依据,
从而进一步改善环境质量。因此,环境技术管理体系在为环境标准
的制定与实施提供技术依据和技术保障的同时,引领环境科技创新,
促进环境标准技术的进步,不断地改善环境质量,使环境管理进入
良性循环。
环境技术管理体系内部关系及其作用见图2。

— 14 —
五、主要内容和任务
国家环境技术管理体系由技术指导体系(包括污染防治技术政
策、污染防治最佳可行技术导则、工程技术规范)、技术评价制度、
技术示范与推广机制三部分组成。
污染防治技术政策是根据一定阶段的经济技术发展水平和环境
保护目标,针对污染严重行业提出的全过程控制污染的技术原则和
技术路线,是行业污染防治的基本指导文件。技术政策的作用主要是
为行业污染控制提出技术路线,引导环境工程技术发展,指导环保部
门、工程设计单位和用户选择技术方案,最大限度地发挥环境投资
效益,规范环保技术市场。
污染防治最佳可行技术导则是为实现节能减排和环境保护目
标,按行业或重点污染源对污染防治全过程所应采用的技术、经济
可行的清洁生产技术、达标排放污染控制技术等所作的技术规定。
污染防治最佳可行技术导则的作用是对全社会污染控制给予技术指
导,是企业选择清洁生产技术、污染物达标排放技术路线和工艺方
法的主要依据,也是环保管理、技术部门开展环境影响评价、项目
可行性研究、环境监督执法的技术依据。
环境工程技术规范为企业进行环境工程设计、环境污染治理工
程验收后的运行维护提供技术依据。通过对环境污染治理设施建设
运行全过程的技术规定,指导企业进行清洁生产工艺设计、环境工
程设计,为环保部门进行污染物排放管理提供技术依据,规范环境
工程建设市场,保证环境工程质量,为达标排放提供重要保障。
— 15 —
技术评价制度是应用科学的方法学和指标体系进行环境技术的
筛选、评价与评估,为环境管理科学决策服务。
技术示范与推广机制是通过对能够解决污染防治重点、难点问
题的新工艺、新技术进行示范,对各类成熟、污染防治效果稳定可
靠、运行经济合理并已被工程应用的实用污染防治技术进行推广,
为技术政策和污染防治最佳可行技术导则的制定提供技术依据。
(一)构建国家环境技术指导体系
1、构建原则
污染防治技术政策和污染防治最佳可行技术导则体系按行业或
污染源制订,根据控制对象分为工业、城镇生活、农村、综合类4
类。其中:工业按国民经济行业分类;城镇生活指与城镇生活相关
的行业,如交通运输、公共设施、服务业等;农村包括农村生活、
种植业、畜牧业、水产养殖等;综合类指区域污染防治、循环经济
等。
污染防治技术政策与污染防治最佳可行技术导则相对应,污染
防治技术政策为宏观指导,污染防治最佳可行技术导则为微观指导,
因此,污染防治最佳可行技术导则体系的划分比污染防治技术政策
更具体。
环境工程技术规范分为工艺技术规范、重点污染源治理工程技
术规范、污染治理设施运行规范等。
遵循上述原则,构建污染防治技术政策体系表、污染防治最佳
可行技术导则体系表和环境工程技术规范体系表。
— 16 —
2、完善污染防治技术政策体系
污染防治技术政策主要内容包括制订技术政策的目的、污染防
治目标、污染防治的技术路线、原则和措施等。“十一五”期间,在
现有基础上完善污染防治技术政策体系,根据环境管理的需求,适
时修订已有的污染防治技术政策和制订新的技术政策,完成30 多项
重点行业污染防治技术政策的制(修)订,远期目标制定发布污染防
治技术政策近100 项。污染防治技术政策体系表见表1。
表1 污染防治技术政策体系表
序 号 名 称 说 明
工业污染防治技术政策
1 电力工业
1-1 燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策 已有,拟修订
1-2 火力发电氮氧化物排放污染防治技术政策
1-3 其他发电(除火电)工业污染防治技术政策
2 钢铁工业
2-1 钢铁工业污染防治技术政策
3 有色金属冶炼加工业
3-1 铝炼污染防治技术政策
3-2 锰炼污染防治技术政策
3-3 铅锌冶炼污染防治技术政策
3-4 铜钴镍冶炼污染防治技术政策
3-5 稀有金属冶炼污染防治技术政策
3-6 再生有色金属污染防治技术政策
3-7 铬盐生产污染防治技术政策
— 17 —
序 号 名 称 说 明
4 建材工业
4-1 平板玻璃工业污染防治技术政策
4-2 日用玻璃工业污染防治技术政策
4-3 建筑陶瓷制品工业污染防治技术政策
4-4 耐火材料制品工业污染防治技术政策
4-5 石墨及其他非金属矿物制品工业污染防治技术政策
4-6 石棉工业污染防治技术政策
4-7 沥青工业污染防治技术政策
4-8 石灰工业污染防治技术政策
4-9 石膏工业污染防治技术政策
5 石油加工、炼焦业
5-1 炼焦化学工业污染防治技术政策
5-2 石油化学工业污染防治技术政策
5-3 石油炼制工业污染防治技术政策
5-4 煤化工工业污染防治技术政策
6 化学原料及化学制品业
6-1 氯碱工业污染防治技术政策
6-2 纯碱工业污染防治技术政策
6-3 磷酸盐及磷化工工业污染防治技术政策
6-4 硫酸工业污染防治技术政策
6-5 硝酸工业污染防治技术政策
6-6 合成氨工业污染防治技术政策
6-7 磷肥工业污染防治技术政策
6-8 钾肥工业污染防治技术政策
6-9 农药工业污染防治技术政策
6-10 染料工业污染防治技术政策
6-11 橡胶工业污染防治技术政策
— 18 —
序 号 名 称 说 明
6-12 油漆涂料工业污染防治技术政策
6-13 颜料工业污染防治技术政策
6-14 油墨及墨水工业污染防治技术政策
6-15 油脂水解工业污染防治技术政策
6-16 合成洗涤剂工业污染防治技术政策
6-17 合成胶粘剂工业污染防治技术政策
6-18 合成树脂工业污染防治技术政策
6-19 化学纤维工业污染防治技术政策
6-20 人造纤维工业污染防治技术政策
7 造纸及纸制品业
7-1 废纸造纸工业污染防治技术政策
7-2 木材制浆造纸工业污染防治技术政策
7-3 非木材制浆(草浆)造纸工业污染防治技术政策 已有,拟修订
8 农副食品加工业
8-1 植物油加工业污染防治技术政策
8-2 制糖工业污染防治技术政策
8-3 屠宰及肉类加工业污染防治技术政策
8-4 水产品加工业污染防治技术政策
9 纺织业
9-1 印染行业废水污染防治技术政策 已有,拟修订
9-2 纺织染整工业污染防治技术政策
10 饮料制造业
10-1 饮料工业污染防治技术政策
10-2 酒精工业污染防治技术政策
11 食品制造业
11-1 液体乳及乳制品工业污染防治技术政策
11-2 罐头工业污染防治技术政策
11-3 调味品、发酵制品工业污染防治技术政策
— 19 —
序 号 名 称 说 明
12 医药制造业
12-1 制药工业污染防治技术政策
12-2 皂素工业污染防治技术政策
13 皮革、毛皮、羽毛(绒)加工及其制品业
13-1 皮革、毛皮加工及其制品工业污染防治技术政策
13-2 羽毛(绒)加工及其制品工业污染防治技术政策
13-3 制革、毛皮工业污染防治技术政策 已有
14 交通运输设备制造业
14-1 汽车工业污染防治技术政策
14-2 船舶工业污染防治技术政策
14-3 航空航天器制造工业污染防治技术政策
14-4 船舶回收利用技术政策
14-5 汽车产品回收利用技术政策 已有
15 金属制品业
15-1 金属表面处理及热处理加工污染防治技术政策
15-2 电镀工业污染防治技术政策
15-3 铸造与加工污染防治技术政策
16 煤炭开采和洗选业
16-1 煤炭开采和洗选业污染防治技术政策
16-2 煤炭工业生态环境保护与污染防治技术政策
16-3 焦炭工业污染防治技术政策
17 石油和天然气开采业
17-1 石油和天然气开采业污染防治技术政策
18 黑色金属矿采选业
18-1 黑色金属矿采选业污染防治技术政策
19 有色金属矿采选业
19-1 重有色金属采选业污染防治技术政策
— 20 —
序 号 名 称 说 明
19-2 轻有色金属采选业污染防治技术政策
19-3 黄金矿采选业污染防治技术政策
20 非金属矿采选业
20-1 化学矿采选业污染防治技术政策
20-2 石棉及其他非金属采矿工业污染防治技术政策
21 木材加工及木、竹、藤、棕、草制品业
21-1 木材加工业污染防治技术政策
23 废弃资源和废旧材料回收加工业

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印章是印与章的合称,古代一般用于象征等级和权力,随着民主进程的推进,这一功能被逐渐弱化,其证明功能渐具加强。尽管印章只是代替签名或者用于证明身份或行为,但面临经济生活中的印章崇拜,对商事活动中的当事人来说,却似乎包含着比签名更为“郑重其事”的象征意味;就是我国法院等政法机关,也要求书面文件必须加盖公司公章,否则就会遭到拒收或不被认可的法律后果;就是我们律师等法律工作服务者,也常常以合同书上未加盖公章作为抗辩理由而否认合同的效力,非常有意思,但也确实值得深思。较之于法定代表人或授权代表的签名、摁手印,在现实中公司公章实际更容易被伪造,对外证明力更弱,显然我国印章商业文化和交易习惯对于公司印章之本质的理解存在很大的认知误区。需要指出的是,本文所讲的“证明”,应作通常解释,谓据实以明真伪之意,与诉讼法上的证明活动之意义有所不同,这是要区分清楚的。基于此,笔者在简单梳理有关公司印章的商事法律规范的基础上,对商事活动中的公司印章规则进行初步探讨。

一、关于公司印章的商事法律规范的属性分析和梳理

在对公司印章的商事法律规范进行梳理之前,有必要对该法律规范的属性进行简单分析。

1、关于公司印章的商事法律规范的属性分析

法律规范依其规定的权利义务的刚性程度,可分为强制性规范和任意性规范:所谓强制性规范,是指不允许人们按照自己的意志不使用或改变法律规则的内容而行为的法律规则;所谓任意性规范,是指虽有法律的规定但允许当事人对行为内容做另外约定的法律规则。由于公司印章的属性是公司意志的推定表达形式(见本文第二部分相关内容),而非一种表达方式,基于其本质就其法律规则而言,于强制性规范常不论其附载文件之内容的形成途径和行为主体等,而仅重视印章加盖与否是否必须这一义务,故在法律条文中又可分为强制可选择性规范和强制不可选择性规范。所谓强制可选择性规范,是指在有关公司印章的法律规范中,当其附载文件意思表达达成一致后,加盖印章是法律规则规定必为外观表达形式之一,当事人选择加盖印章这一外观表达形式时,就必得为之。如《合同法》第386条规定,“保管人应当在仓单上签字或者盖章……”,换言之,当单位保管人选择“盖章”作为仓单外观表达形式时,加盖公司印章依法律规则就必须而为,显然,这一条文属于有关公司印章规则的强制可选择性规范。所谓强制不可选择性规范,是指在有关公司印章的法律规范中,当其附载文件意思表达达成一致后,加盖印章是法律规则规定必为外观表达形式,当事人不得选择类如签名(签字)、摁手印等其他替代形式。如《公司法》第32条第2款规定,“出资证明书由公司盖章”,反言之,如果公司不依法律规定而采取法定代表人签名的方式作为出资证明书的外观表达形式,则不为法律规则所认可,显然本条文属于有关公司印章规则的强制不可选择性规范。
于任意性规范而言,对于公司印章规则,一般不存在任意不可选择性规范,均指任意可选择性规范。所谓任意可选择性规范,是指在有关公司印章的法律规范中,当其附载文件意思表达达成一致后,加盖印章是法律规则规定可为外观表达形式之一,当事人选择加盖印章这一外观表达形式时,也不一定非得为之。如合同法解释二第5条规定,“当事人采用合同书形式订立合同的,应当签字或者盖章。当事人在合同书上摁手印的,人民法院应当认定其具有与签字或者盖章同等的法律效力。”虽然该条文中有“应当”等语句的法律术语表达,但仍然属于任意性规范;而且当当事人选择加盖印章作为合同书的外观表达形式时,如果当事人事后没有采用印章这一形式,而改为摁手印,则仍视为该外观表达形式具有同等的法律效力,显然,本条文属于任意可选择性规范。

2、关于公司印章的商事法律规范的简单梳理

在商事法律中,有关公司印章的规范主要集中在《公司法》、《合同法》、《票据法》以及《公司登记管理条例》、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释(二)》(以下简称“合同法解释二”)等法律、行政法规和司法解释中。
2.1《合同法》及合同法解释二关于公司印章的规定及简析
《合同法》及合同法解释二共有7条规定涉及公司印章,分别为“总则”中的第32、35和37条、;“第二十章 仓储合同”中的第386、387条;以及合同法解释二“一、合同的订立”的第4、5条。主要涉及三个方面的内容:一是加盖公司印章的时间作为合同书成立时间的依据或节点;二是加盖公司印章的地点作为合同签订地认定的依据;三是加盖公司印章是仓单或者转让提取仓储物的权利的强制可选择外观表达形式之一。在上述有关公司印章的规定中,除第386条为强制可选择性规范外,其他条款均为任意可选择性规范。
2.2《票据法》关于公司印章的规定及简析
2004年《票据法》共一百一十条,涉及公司印章条款共十八条,分别为第4、5、6、7、9、11、14、22、27、28、29、31、32、41、42、46、75和84条,占总条文近五分之一,是商事活动中有关签章规定条文最多、也是最为明确的法律规范。签章不仅是票据的必要记载事项,如《票据法》第22条第1款第(七)项规定,“汇票必须记载下列事项:(七)出票人签章”;第75条第1款第(六)项规定,“本票必须记载下列事项:(六)出票人签章”; 第84条第1款第(六)项规定,“支票必须记载下列事项:(六)出票人签章”,否则,票据无效;也是票据行为的强制外观表达之形式,如《票据法》第27条第4款规定,“背书是指在票据背面或者粘单上记载有关事项并签章的票据行为。”《票据法》第4条规定,“票据出票人制作票据,应当按照法定条件在票据上签章,并按照所记载的事项承担票据责任。”同时第7条第1、2款进一步规定,“票据上的签章,为签名、盖章或者签名加盖章。”“法人和其他使用票据的单位在票据上的签章,为该法人或者该单位的盖章加其法定代表人或者其授权的代理人的签章。”上述两个条款,统领整个票据法的签章规则,并具体规定在票据签发、背书、承兑、保证等行为以及承担票据责任等各相关条款中,体现了签章在《票据法》中的绝对核心地位。一部票据法,同时是一部签章法,这个说法并不为过。虽《票据法》也明文规定可将法定代表人签名作为对外意思表达的一种强制外观表达的可选择形式,但在现实经济生活中,成立票据行为时,一般都采用法定代表人印章和公司印章的方式,采用法定代表人签名的方式非常少见,甚至法定代表人签名方式常常遭遇不为相对当事人或其他利害关系方认可的尴尬。
3、《公司法》、《公司登记管理条例》关于公司印章的规定及简析
我国《公司法》中共有6条规定涉及公司印章,分别是第25、32、38、86、129和156条;《公司登记管理条例》中共有3条规定涉及公司印章,分别是第25、48、49条。与《合同法》及合同司法解释二主要将公司印章作为公司意志外观表达的一种任意可选择形式不同,除《公司登记管理条例》第25条外,《公司法》和《公司登记管理条例》对于公司印章的规范则主要属于公司意志外观表达的必备形式和必备条件,且基于属于强制性规定,如《公司法》第25条第2款规定,“股东应当在公司章程上签名、盖章”;《公司法》第38条第2款规定,“对前款所列事项股东以书面形式一致表示同意的,可以不召开股东会会议,直接作出决定,并由全体股东在决定文件上签名、盖章”;《公司登记管理条例》第48条第2款第(二)项规定,“公司章程以及加盖公司印章的《企业法人营业执照》复印件”,等等。
从上述分析来看,在不同的法律领域,印章规则的外观表达效力是不相同的。在合同法领域中,通常加盖公司印章不是合同书生效的必要条件,合同法解释二第5条也明确规定,“当事人采用合同书形式订立合同的,应当签字或者盖章。当事人在合同书上摁手印的,人民法院应当认定其具有与签字或者盖章同等的法律效力”;但是,在公司法领域中,法律常常做了特别的强制规定,未加盖公司印章的公司文件一般不能发生法律效力;而在票据法的领域,从法理上讲,公司印章的外观表达效力偏向于合同法中有关印章的适用规则,而在实践中,却偏向于公司法中有关印章的适用规则。

二、公司印章的本质属性

承上所言,公司印章的功能主要是证明功能。其之所以具有证明功能,笔者以为,就在于其一般为其所有者所控制,且依其所有者之意志而使用,这种使用能够替代且可以反复替代签名、摁手印,省时省功。作为与签名、摁手印和事实行为表现形式相并列的公司意思外观表达形式之一,加盖公司印章在公司对外商事活动中的意志表达中,从其性质来说,应属一种推定,也就是说,在记载意思内容的公司文书上加盖公司印章,即可推定为公司已作出其意志表达,除非有相反的证据推翻该推定。
1、从法律规范上来看,我国公司法对公司印章证明的性质未有具文明定。合同法第32条规定,“当事人采用合同书形式订立合同的,自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”根据这一规定,可以这样理解,加盖公司印章一般表明:一是印章所有者的特定主体已为自治意思;二是印章所有者的特定主体间的意思表示已趋一致;三是该意思内容有产生私法上效果之目的;四是印章所有者愿为该意思内容承担民事责任。换言之,法律行为的书面形式最终加盖公司印章,即在法律上表明了特定相对主体已正确表达其所代表的公司意志,这种公司意志已为特定主体所固定,且该特定主体愿意为该意志承担民事责任。因而,在外观上,通过公司印章,我们不仅可以识别出商事行为中的特定主体,更重要的可以明了该书面内容表达出来的公司意志及其背后的权利义务关系,以及该意志在约定期限内适用“禁反言”规则。从这个意义上讲,合同法第32条的规定,应理解为我国法律承认印章是推定成立公司意志的外观表达形式。事实上,在商业活动的交易习惯中,人们也普遍认定印章就是公司意志表达的推定形式;而且在公司内部,当公司印章与法定代表人签名同时作用对外表达公司意志时,可产生相互制约的效果,在一定程度上也能够防止法定代表人滥用其法律地位进行有损于公司的意思表示。
2、另一方面,就公司印章的证明力而言,由于公司印章极易被伪造,也可以委托公司法定代表人以外的其他人使用,也可能因不慎而丢失或者被他人以胁迫、偷盗等不正当手段获得,印章与其所有者之间的分离程度较高,相互联系的确定性较差;如果有证据证明存在上述情形,利害关系人就完全可以否定印章对于公司意志的推定表达。现实中,为了提高印章与其所有者之间联系的确定性,工商部门、银行等一些单位均要求商事主体预留印鉴或者建立印章注册制度或印章备案制度,目的就是为了尽可能在印章与其所有者之间确定其联系具有唯一性,此举亦从另一个侧面反映了管理当局、其他管理者或相对人对于印章证明力持有的是一种不信任或者说是一种否定的态度。进一步地,即便实行印章注册制、印章备案制或印鉴预留制,实践中也可能存在印章实际使用人无权使用、存在第三人对印章真假识别基本不能、存在虽使用注册印章、备案印章或者预留印章而公司否认民事行为效力或虽使用假印章而公司承认该民事行为效力等多种情形,印章与其所有者之间联系的确定性仍是相对的,并非为高程度相对应状态。更何况印章真假判断的标准并不在于是否经过注册、备案或者预留,而是完全依印章所有人的自由主观意志决定,印章所有人完全可以在某一特定时日重新更换印章,并重新办理印章注册、印章备案或印鉴预留,自该特定日期后,发生书面文件加盖原注册、备案或预留印章的行为,该印章于现印章而言仍为假印章。因此,在商事活动中,交易能够持续进行,最大程度上是基于对方当事人的信用,而非印章是否注册、备案或者已作预留。
尽管如此,公司印章在外观上仍具有一定的公示作用,可以免去交易相对人的调查成本,与签名、摁手印等表达公司意志的外观形式并无二致,有利于促进交易发生;但由于印章与其所有者之间分离程度高、联系的确定性差,故在公司意志的外观推定表达的可信度亦不高。

三、印章规则的立法建议

相以,由于签名、摁手印与签名、摁手印行为人之间的联系既有社会学上的依据,亦有生物学上的依据,因此,签名、摁手印与签名、摁手印行为人之间联系的确定性要远远高于印章与其所有者之间联系的确定性,故对于商事活动中的公司意志的外观表达形式规则,应逐渐摒弃我国现有的印章商业文化,应更多地使用签名、摁手印形式,更何况该规则亦契合国际商业惯例。
最后,如前述,在现有法律框架下,关于商事活动中的印章规则,有任意可选择性的规范,亦有强制方面的规定。无论采取何种外观表达形式,还是多种外观表达形式叠用或者重复,对外只是公司意志表达的一种推定,所以笔者在阅读法律条文时,有时常常对某些条文如《公司法》第86条规定,“发起人向社会公开募集股份,必须公告招股说明书,并制作认股书。认股书应当载明本法第八十七条所列事项,由认股人填写认购股数、金额、住所,并签名、盖章。认股人按照所认购股数缴纳股款”,这种在印章规则上既要求签名又要求盖章的强制要求有些不理解。尽管如此,但在现有法律框架下,对于这些条文尤其是关于强制方面的规定也应该给予足够的尊重,应依法而为之。

作者,法学博士,北京市博金律师事务所专职律师,13810112545

从公司的意思到公司的行为
——浅析公司的法律行为

北京市惠诚律师事务所 丛硕

摘要:公司,作为现代企业制度中一种耳熟能详的组织形式,一种深入人心的法人形式,已经成为现代的经济生活中重要的民事主体,频繁的公司行为,也已经成为现代经济活动中绝不容忽视的行为。但是如何界定公司的法律行为,却成为一个虽司空见惯却未能予以正视与反思的问题。本文试图从公司表意行为的角度阐释公司的法律行为。
关键词:公司的意思 公司的行为
法律行为,是法律主体依据自己的意思,做出表示意思的、并必然产生法律后果的行为。法律行为的核心内容,是法律主体的意思。
公司是企业法人,是法律主体,可以作出法人的法律行为。这一系列的概念,已经成为不可动摇的常识,深入到现代经济社会的每一个角落。在法律层面上,《公司法》明确规定:公司是企业法人,有独立的法人财产,享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任;股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。在实践层面上,在众多案件中,审查案件事实的首要任务,就是要明确区分法人的表意行为,进而确定由谁来承担相应的法律后果。
但是,公司作为一种社会组织,如何形成自己的意思,又通过什么样的方式加以表示,什么样的标志成为公司意思表示的符号。这将是本文力图讨论的问题。
一、公司意思的形成机制
公司要做出意思表示的行为,就必须产生自己的意思。但是,按照法人拟制说的观点,只有自然人是实在的,而法人则是无肉体无精神的观念上的存在,是法律的拟制物。因此,只存在自然人的意思而无法人的意思。而法人否认说更是从根本上否认法人人格的存在,否认公司的意思能力。现代公司的合同理论,将公司视为一系列自然人合意的结果,用合同理论解释公司的组织与意思能力。那么,公司的意思是如何形成的,这是我们将在这一部分中要集中考察的问题。
(一)公司设立,是通过股东表意的实质,体现公司意思的形式。
首先我们需要明确的是,设立公司,是公司的行为还是股东的行为。依据《公司法》第六条的规定,设立公司,应当依法向公司登记机关申请设立登记。但是,这一规定中没有规定申请设立的主体。《公司法》第七条规定,依法设立的公司,由公司登记机关发给公司营业执照。公司营业执照签发日期为公司成立日期。从这一规定中,应当认为,只有在公司取得营业执照、成立之后,才应当有能力作出民事法律行为。那么,公司设立的行为,是否是公司的民事法律行为呢?如果公司设立并不是公司的民事法律行为,那么它又是谁的民事法律行为呢?
申请设立公司,依据现行的规章,需要首先进行企业名称核准登记。《企业名称登记管理实施办法》第二十三条规定,申请企业名称预先核准,应当由全体出资人、合伙人、合作者(以下统称投资人)指定的代表或者委托的代理人,向有名称核准管辖权的工商行政管理机关提交企业名称预先核准申请书。企业名称预先核准申请书应当载明企业的名称(可以载明备选名称)、住所、注册资本、经营范围、投资人名称或者姓名、投资额和投资比例、授权委托意见(指定的代表或者委托的代理人姓名、权限和期限),并由全体投资人签名盖章。这里姑且不说该申请书内容的合理性,我们只强调,这份申请书是由全体出资人通过委托代理人提交的,是全体出资人的法律行为,但是这一行为需要确定的,却是法律效力将及于公司的名称。
在申请设立公司的实质性阶段,根据国家工商总局企业注册局2005年12月22日发布的《有限责任公司设立登记提交材料》的要求,公司法定代表人签署的《公司设立登记申请书》是设立有限责任公司所要求的第一项法律文件,以下所需要的三份法律文件依次是:全体股东签署的《指定代表或者共同委托代理人的证明》(股东为自然人的由本人签字;自然人以外的股东加盖公章)及指定代表或委托代理人的身份证复印件(本人签字);全体股东签署的公司章程(股东为自然人的由本人签字;自然人以外的股东加盖公章);股东的主体资格证明或者自然人身份证明复印件。我们可以很容易的发现,股东在公司设立过程中虽然起着重要的甚至是决定性的作用,但是,设立公司的登记申请书却不是由股东(股东会)签署的,而是由公司法定代表人签署的,因此应当说,设立公司的行为,体现着公司的意思。同时,另一个方面,这份申请书及其它相应的申请用法律文件,却不是由公司法定代表人或由公司法定代表人委托的人提交的,而是由股东共同委托的代理人向工商登记机关提交的,因此,申请设立公司的行为,实质是公司股东的意思表示。
我们还应当注意到,由于《公司设立登记申请书》是由公司法定代表人签署的,这就需要依据法定程序产生公司的法定代表人,并且由该法定代表人履行职责。按照《有限责任公司设立登记提交材料》的要求,申请设立公司所提交的法律文件中,第七项文件是董事、监事和经理的任职文件及身份证明复印件;依据《公司法》和公司章程的规定和程序,提交股东会决议、董事会决议或其他相关材料。股东会决议由股东签署(股东为自然人的由本人签字;自然人以外的股东加盖公章),董事会决议由董事签字。第八项文件是法定代表人任职文件及身份证明复印件;根据《公司法》和公司章程的规定和程序,提交股东会决议、董事会决议或其他相关材料。股东会决议由股东签署(股东为自然人的由本人签字;自然人以外的股东加盖公章),董事会决议由董事签字。这一法律现象反映出两个基本事实:第一,在公司成立之前,公司的重要机关,包括股东会、董事会和法定代表人已经依据公司章程产生,并已经进入运行状态,否则不会依法产生法定代表人。第二,公司重要机关的运行,是具有法律效力的,是得到法律认可的,否则法定代表人不应当签署《公司设立登记申请书》。[1]
股份有限责任公司申请设立的过程中,其表意行为与有责任公司有明显的区别。依据国家工商总局企业注册局公布的《股份有限公司设立登记提交材料》的要求,除了需要有公司法定代表人签署的《公司设立登记申请书》外,也同样需要《指定代表或者共同委托代理人的证明》。但是值得注意的是,这份《指定代表或者共同委托代理人的证明》并不是由发起人共同签署的,而是由股份有限责任公司的董事会、即全体董事签署的。无论如何,我们不能说这是发起人意思的表示,因为,依据《公司法》第四十七条的规定、第一百零九条第四款的规定[2],董事会对股东大会负责,而不对发起人负责。
随之引发的问题是,股份有限公司董事会指定代表或者共同委托代理人的行为依据是什么?首先,股份有限公司董事会并不是一个民法意义上的法律主体,其委托行为在法理上是不能成立的。其次,股份有限公司董事会虽然对股东会负责,但并不能代表股东会,这与就意味着董事会的行为不能视为股东会的行为。剩下只能有一种解释,董事会是在代表公司做出行为,因为在与董事会相关的机构中,只有公司可能成为法律意义上的行为主体并可能做出行为。至于董事会与公司之间是什么样的关系,以至于董事会可以代表公司做出行为,则有不同的解释。按照英美法系一般认为,公司与董事之间存在委托代理关系,而大陆法系则认为,公司与董事的关系是委任的关系。我国倾向于委任关系[3]。但是无论如何,我们都应当承认,董事的权力来自于股东的授权,而其行使权力却是代表公司。
这一结论在以募集方式设立的股份有限责任公司中体现的更为明显。在募集设立的股份有限责任公司的创立大会中,作出的决议事项只涉及到董事会人选,并通过公司章程授予董事会职权,而不会指示董事会指定一个代表人或委托一个代理人从事申请公司设立的事宜。这足以看出,股份公司董事会指定代表人或委托代理人申请公司设立,是依据职权做出的行为,而不是受委托或代理做出的行为。
这样看来,申请设立股份有限公司的行为,虽然是在股东会的启动与授意下完成的,但是应当被明确为是公司的行为。
从上面的总结中,我们看到,在公司设立的过程中,表意行为是矛盾而复杂的。第一,公司设立并不是由一个主体的表意行为而一蹴而就的,而是融汇了股东表意和公司表意的形式。第二,在公司设立的不同阶段,有效表意的主体也是不同的。确定公司名称,只有股东的表意行为;而设立公司,却是由股东表意与公司表意共同配合完成的。第三,在公司设立的过程中,表意行为的法律属性是有矛盾的,股东的表意行为,由于股东已经具有民事主体地位,其作出的行为是符合法律规定的,因此构成了民事法律行为,但是,股东的民事法律行为,按照股东的真实意思,是预期该民事法律行为的效果归及于以后的公司,而不是及于股东自己。另一方面,以公司法定代表人提交《公司设立登记申请书》为象征的申请设立公司的行为,虽然代表着公司的行为,却由于公司没有成立、不具有法定主体资格,而无法成为一项有效的民事法律行为。第四,不同种类的公司,在申请设立的过程中其表意主体也是不同的。
我们认为可以这样解释这些矛盾重重的法律现象:公司设立,应当作为公司的一项民事行为,并由公司法定代表人签署《公司设立登记申请书》,以使这一“设立申请”的行为具有象征意义,在名义上确定是公司的行为,在效果上,可以使设立的效果归及于公司。但是,由于公司在未获取营业执照、未取得法人资格的时候,无法作出民法意义上的“法律行为”,因此,通过股东表意,以弥补公司成立前无法作出法律行为的缺陷,股东通过共同委托或指定代理人的方式,提交申请设立公司的法律文件,共同作出法律行为,以期形成可以产生能够归及于公司的法律后果的法律行为。
(二)公司存续期间,是股东会与董事会相互作用,形成公司意思。
最高人民法院公报2006年第7期上登载了一个案例[4]:中国进出口银行(简称“进出口银行”)与光彩事业投资集团有限公司(简称“光彩集团”)、四通集团公司(简称“四通集团”)借款担保合同纠纷案。我们仅围绕本文将要论述的主题简要介绍其基本案情:进出口银行与四通集团签订《出口卖方信贷借款合同》,进出口银行向四通集团提供贷款,四通集团董事长段永基代表四通集团在该借款合同上签字。同日,进出口银行与光彩集团签订《保证合同》(盖有光彩集团公章),由光彩集团为四通集团在上述借款合同项下的一切债务提供连带责任保证。之后,借贷双方及保证人对《出口卖方信贷借款合同》进行了变更,形成《贷款重组协议》(光彩集团在该协议上加盖公章),光彩集团对《贷款重组协议》项下的四通集团借款继续承担连带保证责任。合同履行期间,借款人四通集团未按期履行合同约定,进出口银行向借款人四通集团主张清偿贷款,同时要求连带保证人光彩集团承担连带保证责任。
在这一案件中,当事人争议的焦点之一是:光彩集团为四通集团提供担保,是否是真实的、有效的意思表示。
之所以提出这一问题,是因为以下背景原因。四通集团与光彩集团是有股权关系的。四通集团是光彩集团的股东之一。四通集团的董事长段永基是光彩集团的董事会成员(但不是董事长)。光彩集团董事会成员均由股东单位委派,董事长是卢志强。光彩集团公司章程规定:每次召开董事会会议,应当于会议召开10日以前通知全体董事,并通告会议议程、地点和时间;董事会会议须有2/3以上董事参加方能召开;董事会按出资比全行使表决权;董事因故不能参加,可以书面形式委托其他董事参加会议并行使表决权;董事会决议须经持有2/3以上股权的董事表决通过方能生效。董事会每次会议决议和纪要,由到会董事签名确认。
光彩集团对以连带保证人的身份为四通集团《出口卖方信贷借款合同》提供债务担保一事,召开过董事会,在董事会决议上,签字的有5名董事,包括光彩集团董事长卢志强,另有一名股东代表也签了字。签字的董事及股东代理所代表的股东单位代表了光彩集团股东93.6%的股权。光彩集团为四通集团《贷款重组协议》的债务提供连带责任保证时,其董事会也作出过决议,上有两名董事签字,包括董事长卢志强。签字的董事代表了光彩集团股东91.2%的股权。
光彩集团认为,一、《公司法》第六十条第三款规定,“董事、经理不得以公司资产为本公司的股东或者其他个人债务提供担保”。光彩集团通过形成董事会决议的形式为股东四通集团提供连带责任保证的行为,因违反《公司法》的禁止性规定而无效。二、在无光彩集团股东会授权的情况下,公司董事会无权决定以公司资产为本公司的股东提供担保。股东会与董事会的职权、召开的程序、组成人员等均不同,不能以股东单位法定代表人与公司董事人员的重合,推定董事会决议即股东会决议或者认为股东会对董事会有明确授权和追认。本案所涉为四通集团提供担保的董事会决议,因违反公司章程规定的董事会召开程序,应认定为无效。三、进出口银行在明知四通集团公司为光彩集团股东,以及法律禁止公司为其股东担保的情况下,仍接受光彩集团提供的担保,对《保证合同》及《贷款重组协议》担保条款的无效存在过错,应依法承担责任。
最高人民法院的终审判决认为,修订前《公司法》第六十条第三款规定“董事、经理不得以公司资产为本公司的股东或者其他个人债务提供担保”。该条规定是对公司董事、高管人员未经公司批准,擅自为公司股东及其他个人债务提供担保的禁止性规定。但该规定并非一概禁止公司为股东担保,对有限责任公司而言,符合公司章程经过公司股东会,董事会批准,以公司名义进行关联担保,修订前公司法并未明确加以禁止。上述条款的目的是为了限制大股东、控股股东操纵公司与自己进行关联交易,损害小股东的利益,以维护资本确定原则和保护中小股东权益。对经公司股东会、董事会同意以公司资产为小股东进行担保当不属禁止和限制之列。从价值取向的角度考量,在衡平公司债权人与公司股东利益冲突时,应优先保护公司债权人的利益。光彩集团公司章程未规定公司不得为股东进行担保。该章程规定,董事会是该公司法人机关,董事会成员由股东单位委派人员组成,董事会的表决程序采用资本多数决的形式。该公司董事会分别持有该公司93.6%和91.2%股权的董事同意为四通集团担保,符合公司章程的规定。董事会决议加盖了董事会公章,在《保证合同》和《贷款重组协议》上加盖了光彩集团公章,光彩集团对上述公章的真实性均不持异议。应当认定光彩集团签署上述《保证合同》及《贷款重组协议》是真实意思表示,不违背占资本绝大多数股东的意志,该保证行为亦不违反法律和行政法规的禁止性规定,应为有效。关于光彩集团提出的该公司章程,董事会至少8名董事参加方能召开,而上述两次董事会决议只分别有5名和2名董事签字,故董事会会议召开无效,董事会决议亦无效的问题,最高人民法院认为:分别有5名和2名董事签字,并不能证明只有5名或2名董事参加董事会会议。光彩集团对两次董事会的召开是否符合章程规定的董事出席人数负有举证责任,但该公司始终未能提供两次董事会的纪要或原始记录,应承担举证不能的责任。且即使董事会决议有瑕疵,也属其公司内部行为,不能对公司的对外担保行为效力产生影响。故光彩集团在本案诉讼中提出的董事会决议无效,公司为其股东担保无效的主张没有事实和法律依据,且违反民事诉讼中的禁止反言规则,最高人民法院不予支持。最终,最高人民法院认定,光彩集团担保有效,应当承担连带责任。
纵览案情,我认为在基础层面有以下几个方面可以讨论[5]:
第一,光彩集团董事会是否有权利对为他人的巨额债务提供连带保证的事宜作出决议。这一问题的实质内容是,在公司存续期间,公司的意思产生于股东会还是董事会。
依据《公司法》的规定,股东会与董事会的职权是不同的。按照修订后的公司法第三十八条的规定,股东会有十一项职权。按照这些公司股东基本权利的内容进行分类,实质上包括三类,一是公司组织决定权,二是公司资产决策权,三是选择管理者、监督管理者的权利 [6]。属于股东会职权的内容,董事会依据公司法只有制定方案的职权,而没有决定的职权。董事会有权独立决定的事项,依据公司法第四十七条的规定只有三项,即决定公司内部管理机构的设置;决定聘任或者解聘公司经理及其报酬事项,并根据经理的提名决定聘任或者解聘公司副经理、财务负责人及其报酬事项;制定公司的基本管理制度。其余的事项,则由董事会依据股东会的决定展开执行。从公司法的内容来看,董事会的职权似乎更注重完善公司治理结构的内容。本案中,为债务人提供巨额担保,是涉及到公司资产安全的重大事项,由股东会作出决议似乎更为妥当。
应该会有一种反驳观点,认为提供担保可以视为一种经营行为,董事会有权作出决议。我想这种观点还是有些不妥。光彩集团为他人提供担保是否属于经营行为,我认为应当以其企业法人营业执照为准。另外,按照公司法对公司治理结构的规划,董事会所谓的经营权应当是限于由股东会批准的投资方案的范围内以及财务预算方案的范围内,而以公司资产提供担保,则属于增加资产风险的超范围内容,不应当由董事会决定。
因此,我认为公司存续期间,公司的意思是股东会与董事会依据各自职权相互配合的结果。但是这只是结论的一部分。按照公司法和公司实践分析,由股东会作出决议的事项,仍必须由董事会负责执行,而董事会对于股东会的决议,还需要以董事会决议的形成执行方案以具体操作。因此,虽然在重大事项上,董事会受到股东会实质性约束,但是从形式上讲,董事会是公司意思形成的最终机关。
第二,如果光彩集团董事会参会人数不足8名董事,该董事会决议是否还能有效。对于这一问题,虽然最高人民法院通过举证责任分配原则而没有确定的结论,但我认为不会有太多的争论,如果事实确实如此,那么该董事会决议将因为违反公司章程而归于无效,那么光彩集团的对外担保行为则缺乏有效意思的内容。由此,我们可以得出一个结论,公司的有效意思是基于董事会按照程序召开、依法表决而形成的。
第三,法律在公司意思形成过程中发挥着重要作用。
首先,公司法及其它法律、法规决定着公司意思的有效性。
我们注意到,在上述案例中,最高人民法院首先对修订前公司法第六十三条第三款进行了解释。而且,在本案中,最高人民法院对该条款的解释做到了细致入微的程度,从立法本意入手,分析其适用条件,最终又进行了价值考量。这说明,公司法的规定,乃至其它法律的规定,直接约束公司意思的形成。从法律的作用角度来进行分析,这种作用主要体现在:第一,法律引导公司意思的形成。法律作为国家意志的体现,作为社会主体的行为准则,势必引导公司——这种一般性社会主体——形成合法的意思,并最终通过意思表示的方式表现出来,形成有效的法律行为。第二,法律作为评价准则,对公司已经形成的意思进行评价与判断,以衡量其合法性。第三,法律作为具有强制力的准则,对公司违反强制性规定的意思表示进行制裁,宣告其无效,并强制公司承担相应的法律后果。公司法第二十二条第一款即规定,公司股东会或者股东大会、董事会的决议内容违反法律、行政法规的无效。
同时,我们也不难看出,法律对公司形成意思的这一作用是外部作用,是公司已经形成的意思与法律规定相互对比的结果,是适用法律的结果。事实不仅如此,以下我们将会看出,法律对形成公司意思的作用还同时体现在内部作用上。
其次,法律约束着公司意思的形成过程。
按照法人拟制说所主张的,公司是法律的拟制物。其结论是,如果没有法律的预先设定,公司无法产生,也不会存在公司的意思。法人实在说与法人拟制说不同,它认为法人团体是一种拥有意思和欲望,能够通过由个人组成的机关自主从事行为的活的组织体。法人团体的人格是独立的,是与个人不同的法律人格,它们在法律认可的范围内,都是法律抽象和拟制的结果[7]。我们先不讨论两者分歧的部分孰是孰非,有一点是可以肯定的,通过法律的确认,公司的意思始具有法律地位,独立于个人的意思,是法律创造了公司的意思。
当然,这仅仅是法律概念上的公司意思。事实上,通过法律的界定,公司的意思具有独特的产生过程,与其它民事主体的意思具有明显的、实质性的差异。这种差异体现于:第一,产生公司意思,需要有严格的程序限定。公司法对公司股东会的召集程序,召开程序,表决程序,签字确认程序均做了明确的规定,并在第二十二条第二款规定:“股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规,股东可以自决议作出之日起六十日内,请求人民法院撤销”。第二,法律规定了能够体现公司意思的、具有明显象征意义的表现形式。股东会形成的决定或决议,董事会形成的决定,都被认为是公司意思的象征性体现。而公司意思更明显、更确定的象征性体现是公司的法定代表人签字与公司的公章。按照《民法通则》第三十八条的规定,法人的法定代表人是依照法律或者法人组织章程规定,代表法人行使职权的负责人。《合同法》第五十条规定,法人或者其他组织的法定代表人、负责人超越权限订立的合同,除相对人知道或者应当知道其超越权限的以外,该代表行为有效。这些规定均说明法定代表人所代表的就是法人本身。而这种象征性与代表性的意义,恰恰是区分公司意思与其它民事主体意思的标志。
第四,公司章程在公司意思形成过程中,具有准法律的作用。
对于公司章程的性质,法学界的观点不一。在我国,无论是理论界还是实务界,都采纳了德、法、日等大陆法系国家的通说——自治法说,该说认为,公司章程是公司股东为规范公司组织形式和行为准则而订立的书面法律文件,是公司股东为了经营和管理公司而给自己制定的法律。另外还有契约说和公司章程宪章说。
在这里,我的观点是,公司章程是促使公司意思形成的准法律。
说公司章程促使公司意思形成,主要是基于以下理由:第一,公司章程是组建公司组织的基础前提,也是组建公司的标志。虽然按照现行的《公司法》,公司是自取得企业营照之日起成立,具有法人资格,但我认为,公司的意思却是自公司章程产生后即形成的。按照公司章程,公司的基本情况会得到确定,公司会产生机关,通过公司机关的工作,会产生法定代表人,并代表公司提出设立公司登记申请书申请设立。第二,公司经营期间,公司的股东、董事、监事、高级管理人员,严格遵守公司章程的约束,通过公司章程规定的程序与形式,使个人意思与行为成为公司意思与行为,产生有效的公司意思。
我们再来讨论公司章程与法律之间的关系。在上述案例中,我们注意到最高人民法院的一个重要观点,修订前《公司法》第六十三条第三款的规定并非一概禁止公司为股东担保,对有限责任公司而言,符合公司章程经过公司股东会,董事会批准,以公司名义进行关联担保,修订前公司法并未明确加以禁止;光彩集团公司章程未规定公司不得为股东进行担保;因此光彩集团提供担保的意思真实有效。对此,我们完全可以理解为:法律没有禁止的行为,公司章程可以禁止;如果公司章程予以禁止,则公司亦不可为之。《公司法》规定,有限责任公司的章程,可以记载股东会会议认为需要规定的其他事项;一人有限责任公司的公司章程,由股东制订。这也就说明了公司章程与法律之间的第一层关系,公司章程可以对法律规定进行补充。
然而,这样解释公司章程与法律之间的关系,是远远不足的。《公司法》在规定有限责任公司的章程可以记载股东会会议认为需要规定的其他事项的时候,实质已经通过准用性规范赋予了这些“其他事项”的法律效力。所谓法律效力,依据《公司法》的规定,首先是对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力[8]。正是由于这一原因,我们可以说,公司章程是法律的组成的部分。
但是毫无疑问,公司章程毕竟不是法律。姑且不说公司章程的产生程序、制定主体、效力范围与法律具有明显的区别,单说效力程度,与法律也是有明显的区别的。公司章程是通过法律准用而具有法律效力的;其对公司、股东、董事、高级管理人员的约束力是直接的,这种约束力不体现为违约责任,而是体现为侵权责任[9]。而对于社会主体的效力是通过规范的指引作用间接发生的,是通过对公司、股东、董事、高级管理人员的约束而发生的。以上述案例作为说明,如果光彩集团与中国进出口银行的担保合同因光彩集团董事会决议无效而导致无效[10],那么中国进出口银行会承担合同无效的法律后果,但是中国进出口银行承担这一法律后果的原因不是其没有遵守光彩集团的公司章程,而是其与不适当的行为人签订了担保合同。